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“上面千條線，下面一根針”，過(guò)去常用來(lái)形容基層治理的千頭萬(wàn)緒?！皸l”“塊”分割、縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)不對(duì)等、“看得見(jiàn)、管不著”、基層干部負(fù)擔(dān)重等，是長(zhǎng)期以來(lái)困擾基層的老大難問(wèn)題。

如何將“千條線，擰成一股繩”？2020年10月以來(lái)，浙江在衢州全市域6個(gè)縣（市、區(qū)）以及杭州余杭區(qū)等14個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），部署開(kāi)展“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”改革。省委改革辦牽頭，會(huì)同省委組織部、省委政法委、省委編辦、省司法廳、省大數(shù)據(jù)局等統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)，各地堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，差異化探索，推出了“一張事項(xiàng)責(zé)任清單”“一網(wǎng)智治指揮體系”“基層治理一件事”“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”“一套縣鄉(xiāng)干部管理考評(píng)機(jī)制”“一個(gè)‘四治融合’城鄉(xiāng)基層治理體系”等一系列改革舉措。

一年多來(lái)，以縣域?yàn)閱卧允马?xiàng)為切入口，縣級(jí)各部門“條”的權(quán)責(zé)關(guān)系被逐步理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“塊”的統(tǒng)籌能力得到增強(qiáng)，“條”“塊”更加協(xié)同。在數(shù)字化改革強(qiáng)大動(dòng)能的推動(dòng)下，試點(diǎn)地區(qū)的基層治理能力得到進(jìn)一步提升，全省上下貫通、縣鄉(xiāng)一體的整體智治格局正在形成。

理順“千條線”

厘清縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)界面

“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”改革，扎根于基層，創(chuàng)新于基層。一些基層“想管卻管不好，想治卻治不了”的難題，通過(guò)縣級(jí)各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）間“條”“塊”協(xié)作的模式，迎刃而解。

為了理順各部門“千條線”，各試點(diǎn)地區(qū)首先明晰了縣鄉(xiāng)事項(xiàng)責(zé)任邊界，做到“一張清單明權(quán)責(zé)”。各地圍繞“屬地管理”還編制了事項(xiàng)責(zé)任清單，并同步建立配套的準(zhǔn)入、調(diào)整和評(píng)估機(jī)制。目前，全省各試點(diǎn)單位梳理了67項(xiàng)“屬地管理”事項(xiàng)。

在明確責(zé)任邊界的基礎(chǔ)上，全省各地在監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急管理、糾紛化解、平安建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，謀劃推出一批重要、高頻、急迫、多跨的基層治理“一件事”集成改革項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各試點(diǎn)縣平均推出13件基層治理“一件事”。這為基層減負(fù)的同時(shí)，也解決了一些基層治理事項(xiàng)“處置難、辦理慢”的問(wèn)題。

河道非法采砂，威脅水利安全，讓衢州市衢江沿線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備感壓力。由于該事項(xiàng)涉及水利、公安、林業(yè)、自然資源和規(guī)劃等多個(gè)部門，過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)現(xiàn)非法采砂制砂后，需要協(xié)調(diào)各部門處置?！拔覀冇袑俚刎?zé)任，但是‘看得見(jiàn)、管不了’，部門則是‘管得了、看不見(jiàn)’?！贬橹菔嗅榻瓍^(qū)高家鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，針對(duì)非法采砂也搞過(guò)聯(lián)合執(zhí)法，但部門間職責(zé)不清、聯(lián)而不合，不能形成長(zhǎng)效機(jī)制。

如何根治病癥？衢州以“事項(xiàng)”為切入口，打破條塊壁壘，促進(jìn)縣鄉(xiāng)協(xié)同，推動(dòng)基層治理“一件事”改革。衢江區(qū)進(jìn)一步明確事項(xiàng)權(quán)責(zé)，再造事件處置流程，并開(kāi)發(fā)數(shù)字化應(yīng)用系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)非法采砂行為，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）吹哨，區(qū)水利局即負(fù)責(zé)牽頭，其他相關(guān)部門協(xié)同處理，行政效率大幅提高。通過(guò)此機(jī)制，當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)非法采砂和違規(guī)制砂動(dòng)態(tài)清零。

像非法采砂這樣跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)的基層治理難事還有很多。通過(guò)“一件事”集成改革，明確由“條”上的部門來(lái)牽頭抓一件事的落實(shí)，減輕“塊”上因?qū)俚刎?zé)任帶來(lái)的壓力。

“這體現(xiàn)的是‘整體政府’的理念?！闭憬髮W(xué)公共政策研究院副院長(zhǎng)范柏乃說(shuō)，屬地責(zé)任不能無(wú)限放大。明確縣級(jí)各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)，是基層減負(fù)、基層善治的關(guān)鍵。

擰成“一股繩”

推動(dòng)各類資源下沉

改革，明確了“條抓”，還要加強(qiáng)“塊統(tǒng)”，這樣才能讓“千條線”擰成一股繩。

“‘塊’能不能統(tǒng)起來(lái)，關(guān)鍵在于能否為其賦能、賦權(quán)，并提供制度性的保障?！焙贾菔信R平區(qū)委改革辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，對(duì)基層來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)先做減法再做加法的過(guò)程。

金華市婺城區(qū)通過(guò)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革，將執(zhí)法權(quán)下沉到基層。區(qū)綜合行政執(zhí)法隊(duì)集中行使27個(gè)管理領(lǐng)域2511項(xiàng)行政處罰權(quán)，并根據(jù)需要,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)。市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、消防救援等專業(yè)執(zhí)法隊(duì)以及15支鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)，構(gòu)成了基層執(zhí)法隊(duì)伍體系。

行政執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），是一次突破性的改革。浙江大學(xué)公共政策研究院副院長(zhǎng)蔡寧說(shuō)，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更大的權(quán)力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，這對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)以縣級(jí)為基層治理中心的行政管理體制是一次突破。

“執(zhí)法事項(xiàng)和配套力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），實(shí)現(xiàn)了基層行政執(zhí)法從碎片化向一體化加快轉(zhuǎn)變?！贬橹菔形母镛k相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。衢州市在35個(gè)中心鎮(zhèn)整合8個(gè)部門派駐力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)，采取大鎮(zhèn)帶小鄉(xiāng)的“1+X”模式，實(shí)現(xiàn)103個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，大大集約了執(zhí)法資源。

嘉興則通過(guò)大綜合行政執(zhí)法改革，實(shí)現(xiàn)了“綜合查一次”，將執(zhí)法對(duì)企業(yè)、群眾的影響程度降到了最低。

改革，還進(jìn)一步配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人員力量。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）按照“編隨事走、人隨編走”，基于政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和“屬地管理”事項(xiàng)責(zé)任等清單，推動(dòng)人員編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉。如人口眾多、基層治理事務(wù)繁雜的瑞安市，已向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉人員和編制近800名，約占機(jī)關(guān)人員總數(shù)的20%。

針對(duì)部門下沉干部，各地還優(yōu)化了考核機(jī)制。在衢州，各縣（市、區(qū)）根據(jù)干部所屬的“崗位、模塊、組團(tuán)、專班”，對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部和部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部實(shí)行“四維考評(píng)”。年底縣級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）展開(kāi)“雙向互評(píng)”，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的部門派駐人員實(shí)行正向激勵(lì)，反之則可申請(qǐng)派駐部門召回，這將影響該人員的評(píng)先評(píng)優(yōu)及職級(jí)晉升。

行政執(zhí)法權(quán)下放，部門人員下沉，改革考評(píng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的積極性，進(jìn)一步激發(fā)了基層治理的活力，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“統(tǒng)”的能力。

穿針引線

數(shù)字化改革助力整體智治

當(dāng)前，浙江數(shù)字化改革正穩(wěn)步推進(jìn)，一系列具有全國(guó)性影響力的重大應(yīng)用成果紛紛涌現(xiàn)。

數(shù)字化改革穿針引線，為“千條線擰成一股繩”形成整體智治的格局，提供了有效路徑。

打造“一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)”、建設(shè)“五大系統(tǒng)”、構(gòu)建“制度和理論兩大體系”的數(shù)字化改革“152”體系，如何向縣以下延伸，更多惠及基層治理，這是浙江要進(jìn)一步探索的重大課題。

推動(dòng)“152”體系向縣以下延伸，加快推進(jìn)基層治理數(shù)字化改革，浙江有基礎(chǔ)也有潛力。2016年以來(lái)，浙江建設(shè)了“一中心四平臺(tái)一網(wǎng)格”的“141”基層治理體系。

推動(dòng)“152”與“141”銜接貫通，衢州正在開(kāi)展一系列探索。

當(dāng)?shù)匕选翱h級(jí)矛調(diào)中心”迭代升級(jí)為功能更加齊全的“縣級(jí)社會(huì)治理中心”。為對(duì)接“152”，該中心新增了重大應(yīng)急管理、監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮、基層社會(huì)治理業(yè)務(wù)指導(dǎo)等功能，提升了承接任務(wù)時(shí)的過(guò)濾分撥、分析研判、預(yù)測(cè)預(yù)警能力。

當(dāng)?shù)剡€將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“基層治理四平臺(tái)”做了進(jìn)一步的迭代完善，形成了“綜治工作、監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急管理、公共服務(wù)”4個(gè)模塊+“黨建統(tǒng)領(lǐng)”“經(jīng)濟(jì)生態(tài)”2個(gè)模塊的架構(gòu)。這六大模塊基本涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的核心業(yè)務(wù)，基本具備了承接“152”的能力。同時(shí)，圍繞迭代后的“基層治理四平臺(tái)”，建強(qiáng)做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合信息指揮室，賦予其對(duì)“基層治理四平臺(tái)”的指揮權(quán)、督導(dǎo)權(quán)、考核權(quán)。

杭州市臨平區(qū)依托“基層治理四平臺(tái)”，構(gòu)建鎮(zhèn)街、村社、網(wǎng)格“防控、執(zhí)法、共治”三級(jí)聯(lián)動(dòng)圈，實(shí)現(xiàn)90%以上事件在鎮(zhèn)街、村社化解處置。

“推動(dòng)‘152’與‘141’銜接貫通，不是向下“甩鍋”，而是要給基層減負(fù)賦能增效。要通過(guò)銜接貫通，逐步解決縣鄉(xiāng)基層治理中指揮體系不夠集成、不夠順暢、不夠高效的問(wèn)題?！笔∥母镛k相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

在“141”體系的最末梢，“一個(gè)全科網(wǎng)格”的建設(shè)中，省委政法委明確“事務(wù)進(jìn)網(wǎng)格要經(jīng)過(guò)準(zhǔn)入審查”，不能大事小事都往網(wǎng)格里扔。

不久前，杭州市試點(diǎn)上線“社區(qū)智治在線·一表通”場(chǎng)景應(yīng)用，整合轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)“人、房、企、事”數(shù)據(jù)，率先實(shí)現(xiàn)高頻報(bào)表信息“一鍵生成、零錄入”，數(shù)字化改革減輕了基層工作人員“填表格、做臺(tái)賬”的負(fù)擔(dān)。

在數(shù)字化改革的牽引下，通過(guò)“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，一個(gè)整體智治、高效協(xié)同的基層治理格局正在浙江大地形成。（記者 施力維 于山）