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城市群在超越單個(gè)城市的更大空間范圍內(nèi)進(jìn)行著資源要素的集聚與配置，它不是簡(jiǎn)單的城市集合體，而是特定空間內(nèi)由不同規(guī)模等級(jí)的城市在分工與協(xié)作基礎(chǔ)上形成的具有密切聯(lián)系的一體化功能區(qū)域?？梢哉f(shuō)，一體化是城市發(fā)展的基本品質(zhì)所在，也是其旺盛的持續(xù)發(fā)展?jié)摿λ冢惑w化的本質(zhì)和核心則是資源要素的無(wú)障礙自由流動(dòng)和地區(qū)間全方位開(kāi)放合作。因此，推動(dòng)城市群發(fā)展，還要以促進(jìn)資源要素自由流動(dòng)和各城市間全方位開(kāi)放合作為導(dǎo)向，建立健全各種支撐協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其要重視如下一些方面的機(jī)制建設(shè)。

完善規(guī)劃指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。事前的統(tǒng)籌布局、一體規(guī)劃不僅可以避免低水平重復(fù)建設(shè)，還可以促進(jìn)各個(gè)城市的發(fā)展緊扣自身功能定位，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)城市群內(nèi)部合理分工與協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而提升區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)能力。

我國(guó)實(shí)施規(guī)劃指導(dǎo)具有特殊的優(yōu)勢(shì)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，世界上一些國(guó)家和地區(qū)在城市群規(guī)劃建設(shè)方面也有可資借鑒的做法。例如紐約都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)的工作經(jīng)驗(yàn)表明，尺度較小、精準(zhǔn)度較高的區(qū)域規(guī)劃更能促進(jìn)區(qū)域間交流合作。

因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善城市群規(guī)劃的指導(dǎo)、管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，在強(qiáng)化政府規(guī)劃部門指導(dǎo)的同時(shí)，針對(duì)不同區(qū)域的城市群發(fā)展建立社會(huì)層面的規(guī)劃引導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制。在規(guī)劃重點(diǎn)上，考慮到都市圈發(fā)展對(duì)城市群發(fā)展的特殊功能，應(yīng)在統(tǒng)籌謀劃城市群發(fā)展總體方向、戰(zhàn)略布局、地區(qū)特色和發(fā)展重點(diǎn)的同時(shí)，把加強(qiáng)都市圈建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)與協(xié)調(diào)放到突出重要的位置。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)集群的跨區(qū)域建設(shè)是城市群建設(shè)的核心內(nèi)容，而形成世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群是實(shí)現(xiàn)城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。產(chǎn)業(yè)集群組織在歐盟、美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

在堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)決定和企業(yè)推動(dòng)的基本思路與操作原則的基礎(chǔ)上，我國(guó)推動(dòng)城市群內(nèi)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，還應(yīng)借助已有的區(qū)域合作機(jī)制，嘗試建立包括政府、企業(yè)、高校、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)、投資機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元化集群管理組織架構(gòu)，通過(guò)其更好協(xié)調(diào)各方利益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的調(diào)整和創(chuàng)新，支持先進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大。

探索公共服務(wù)優(yōu)化配置機(jī)制。以醫(yī)療、教育為代表的公共服務(wù)跨地區(qū)共享是城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展重要標(biāo)志，也是提升人民群眾獲得感和幸福感的重要途徑，但在現(xiàn)階段仍然是城市群建設(shè)的一個(gè)難點(diǎn)。

解決這一難題，一個(gè)可以探尋的思路是建立教育、醫(yī)療協(xié)同發(fā)展體系，形成公共服務(wù)跨區(qū)域優(yōu)化配置機(jī)制。在具體操作上，可以通過(guò)中心城市醫(yī)療、教育等公共服務(wù)部門與周邊地區(qū)簽署合作協(xié)議等方式，促進(jìn)資源共享、研訓(xùn)協(xié)同；可以采取設(shè)立分院、科室合作、學(xué)校共建、專家義診、線上云平臺(tái)等辦法促使中心城市優(yōu)良醫(yī)療教育資源服務(wù)于周邊城市居民。

值得強(qiáng)調(diào)的是，此次新冠肺炎疫情的突然襲擊，警示城市群建設(shè)必須高度重視生物安全和衛(wèi)生安全。應(yīng)依此進(jìn)一步優(yōu)化城市群空間布局和城市建設(shè)格局，完善突發(fā)公共衛(wèi)生疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，健全跨區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，做到反應(yīng)及時(shí)、應(yīng)對(duì)有力，嚴(yán)謹(jǐn)有序、萬(wàn)無(wú)一失。

建立成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制。交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)保聯(lián)治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同協(xié)作、市場(chǎng)要素對(duì)接對(duì)流等跨區(qū)域事務(wù)都涉及成本分擔(dān)和利益分配問(wèn)題。保障城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)進(jìn)一步暢通多層次政府間溝通協(xié)商機(jī)制，按照穩(wěn)定存量、改善增量的原則，建立成本共擔(dān)、利益共享的分配機(jī)制，以全面調(diào)動(dòng)各城市、各地區(qū)的積極性。為切實(shí)推進(jìn)一體化發(fā)展進(jìn)程，可以以政府資金為引導(dǎo)，探索設(shè)立城市群共同投資基金，相應(yīng)建立科學(xué)高效的基金投資決策機(jī)制和運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。

總起來(lái)說(shuō)，城市群發(fā)展是一項(xiàng)宏大而又艱巨的系統(tǒng)工程，要審時(shí)度勢(shì)、統(tǒng)籌兼顧，并謀于高遠(yuǎn)、工于細(xì)末。特別是要基于百年未有之大變局的形勢(shì)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化的要求來(lái)謀劃和推進(jìn)。要持續(xù)努力，使我國(guó)城市群真正成為帶動(dòng)國(guó)家發(fā)展的創(chuàng)新高地和核心增長(zhǎng)極。

（作者為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)原副秘書(shū)長(zhǎng)）